Make your own free website on Tripod.com
น.563. การจัดระเบียบราชการบริหาร

บทที่ 1 บุคคลในกฎหมายมหาชน

หลักเกณฑ์การแบ่งแยกนิติบุคคลมหาชนออกจากนิติบุคคลเอกชน
1.1 ข้อความคิดว่าด้วยนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน
1.1.1 การจัดองค์กรฝ่ายปกครอง
พระเจ้าหลุยส์ที่ 14 กล่าวว่าผู้ปกครองใช้อำนาจจึงไม่มีปัญหาด้านการควบคุม ต่อมาเห็นว่าอำนาจเป็นสถาบัน ต้องมีเอกภาพ มีความต่อเนื่องเพื่อความรวดเร็ว บุคคลธรรมดาเข้าไปใช้อำนาจของรัฐ จึงมีการแบ่งแดน เรื่องส่วน เรื่องผู้แทน
ประเทศไทยเริ่มสมัยรัชกาลที่ 5 มีการสืบราชสันติวงศ์ ตั้งหอรัษฎากรคือกระทรวงการคลัง มีการแบ่งทรัพย์สินส่วนพระองค์ มีหลายนิติบุคคล จึงมีการจัดองค์การ เรียกว่า ระเบียบบริหาร
1.1.2 การดำเนินงานของฝ่ายปกครอง
ความหมายฝ่ายปกครองดั้งเดิม (ความหมายอย่างแคบ)
หน่วยงานของรัฐฝ่ายบริหาร หมายถึง หน่วยงานของรัฐที่อยู่ภายใต้การควบคุม กำกับดูแลของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี องค์กรเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองทำหน้าที่แทน คือ พระมหากษัตริย์ คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี กระทำการใน 2 สถานะ คือ รัฐบาลและการกระทำทางปกครอง แต่หัวหน้าส่วนราชการ ถือว่าเป็นการกระทำของฝ่ายปกครองทุกกรณี การพิจารณาการกระทำทางปกครอง แบ่งเป็น 3 ทฤษฎี
ทฤษฎีที่ 1 ดูการกระทำ
- การกระทำในทางนโยบายหรือทางการเมือง เป็นการกระทำของรัฐบาล
- การกระทำทางปกครอง รับนโยบายมาปฏิบัติ
ทฤษฎีที่ 2 ดูลักษณะอำนาจการกระทำ
- อำนาจผูกพัน เป็นอำนาจที่กฎหมายกำหนด เมื่อข้อเท็จจริงเกิดขึ้น จะต้องกระทำการใด อย่างได ไม่มีสิทธิเลือก
- อำนาจดุลพินิจ ฝ่ายปกครองมีสิทธิเลือกว่าจะใช้อำนาจหรือไม่ ใช้อย่างไร ปกติศาลไม่เข้าไปควบคุมดุลพินิจฝ่ายบริหาร
ทฤษฎีที่ 3 ดูแหล่งที่มาของอำนาจ
- ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญ ถือว่าเป็นการกระทำในฐานะ รัฐบาล(นโยบาย)
- ใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติ เป็นการกระทำทางปกครอง
หมายเหตุ คณะรัฐมนตรี เป็นองค์กรรวม (Collective Organ) มีอำนาจในตัวเอง แต่ตัวบุคคลซึ่งดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี เป็นองค์กรเดียว (Individual Organ) มีอำนาจเฉพาะตัว
ความหมายฝ่ายปกครองอย่างกว้าง
เบื้องหลังการจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน คือ ประโยชน์ระดับชาติ ระดับท้องถิ่น หรือการเมือง สมัยพระบรมไตรโลกนาถมีการจัดตั้งจตุสดมภ์ สมัยรัชกาลที่ 5 มีปัญหาสิทธิสภาพนอกอาณาเขต สมเด็จเจ้าพระยาศรีสุริยวงศ์ (ช่วง บุนนาค) เสนอแต่งตั้งผู้สืบราชสันติวงศ์ รัชกาลที่ 5 จึงรวมอำนาจ มีการปฏิรูปการปกครอง ตั้งกระทรวง ใช้ประมวลกฎหมายตามแบบญี่ปุ่น ผู้พิพากษาศาลเรียนกฎหมายแบบฝรั่งเศสแต่ใช้ดุลพินิจตัดสินคดีความแบบอังกฤษ
การจัดระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเกี่ยวกับนิติบุคคล
นิติบุคคลเป็นสิ่งที่มีสิทธิหน้าที่ต่างๆตามกฎหมาย นอกจากมนุษย์ซึ่งเป็นสิ่งที่มีตัวตน มีชีวิตจิตใจ มีอวัยวะสัมผัสสิงอื่นๆได้ ยังมีสิ่งอื่นที่ไม่มีตัวตน ไม่มีชีวิต เราเรียกว่านิติบุคคล
นิติบุคคล คือ คณะบุคคลธรรมดาคณะหนึ่ง กองทรัพย์นกองหนึ่ง หรือกิจการใดกิจการหนึ่ง ซึ่งกฎหมายรับรองให้เป็นบุคคลอีกคนหนึ่ง แยกต่างหากจากบุคคลธรรมดาที่เข้ามาหรือที่เกี่ยวข้องในกองทรัพย์สินหรือในกิจกรรมนั้นๆ โดยกฎหมายรับรองให้คณะบุคคลธรรมดาคณะนั้นหรือกองทรัพย์สินนั้น หรือกิจการนั้นมีความสามารถในการมีสิทธิหน้าที่ต่างๆตามกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา เว้นแต่สิทธิหน้าที่ต่างๆซึ่งโดยสภาพแล้วจะพึงมีพึงเป็นเฉพาะบุคคลธรรมดาเท่านั้น
นิติบุคคลถึงจะมีสิทธิเหมือนบุคคลธรรมดา การใช้สิทธิหรือหน้าที่ที่ได้มาแล้ว นิติบุคคลหาอาจกระทำได้ด้วยตัวเอง จำเป็นต้องมีมีบุคคลธรรมดาเป็นผู้กระทำการดังกล่าวแทนตน และในนามตน บุคคลธรรมดาหรือคณะบุคคลเรียกว่า ผู้แทนหรือองค์กรนิติบุคคล เปรียบเสมือนอวัยวะสมองหรือหัวใจของบุคคลธรรมดา เจตนาหรือความประสงค์ของนิติบุคคลจะมีอยู่อย่างไร ย่อมแสดงให้ปรากฏออกมาโดยผู้แทนหรือองค์กรนิติบุคคล
นิติบุคคลทรงอำนาจ มีอำนาจเหนือตามกฎหมายมหาชน มีเหตุผลสรุป ดังนี้
1. นิติบุคคลไม่อยู่ภายใต้ความไม่แน่นอนของชีวิต คือ ไม่สิ้นสุดเพราะการตาย
2. ขณะที่บุคคลมีอิสระและความสามารถกระทำการได้ตามกฎหมาย แต่นิติบุคคลกระทำตามวัตถุประสงค์ที่ถูกจัดตั้ง
3. การเป็นบุคคลทางกฎหมาย เป็นภาวะปกติของบุคคลธรรมดา การคุ้มครองพิเศษต้องมีสถานะทางกฎหมาย นิติบุคคลเกิดได้เพราะการแทรกแซงของอำนาจรัฐโดยตรงหรือมีเงื่อนไขให้ประชาชนต้องปฏิบัติ
4. ปกติบุคคลธรรมดามีความสามารถเท่ากัน แต่นิติบุคคลมีความสามารถแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับกฎหมายกำหนดจะรับรองเพียงใด
ความแตกต่างระหว่างกฎหมายเอกชนกับกฎหมายมหาชน
นิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน เช่น บริษัท ห้างหุ้นส่วน มูลนิธิ สมาคม หรือสหกรณ์ และนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน เช่น รัฐ กระทรวง ทบวง กรม จังหวัด ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น สามารถพิจารณาความแตกต่างในสาระสำคัญ ดังนี้
1. การจัดตั้งและยุบเลิก
2. การเป็นสมาชิก
3. วัตถุประสงค์และการดำเนินงาน
ประโยชน์มหาชน
พิจารณาจากวิวัฒนา เริ่มจากการกระทำสนองความต้องการของตนเอง เมื่อสังคมเจริญไม่สามารถสนองตอบตัวเองได้ จึงมีการแบ่งงาน รวมเป็นสังคม เพราะต้องการความมั่นคงปลอดภัยในชีวิต ทรัพย์สิน มีหลายสังคม จึงต้องการความมั่นคงจากสังคมอื่น คือ การป้องกันประเทศและความยุติธรรม ทำให้มีผู้ปกครองคุ้มครอง ดังนั้น ผู้ปกครองต้องมีอำนาจ สามารถให้ความยุติธรรมได้
กฎหมายมหาชน คือ สิ่งที่มีอยู่และเกิดขึ้นโดยธรรมชาติ เดิมมีแนวคิดว่ามาจากพระเจ้า (สังคมยุโรป) ประเทศไทยเห็นว่าเป็นเรื่องธรรมชาติ สังคมพัฒนา อำนาจผู้ปกครองเปลี่ยน การแทรกแซงของรัฐมีมากขึ้นเรื่อยๆ รัฐมีอำนาจจำกัด สามารถกระทำการใดๆ ได้เท่าที่คนในรัฐต้องการ ต่อมาเปลี่ยนจากรัฐคลาสสิคเป็นรัฐสวัสดิการ มีการแทรกแซง ควบคุมและส่งเสริมเอกชนให้กระทำการแทนรัฐ จึงเปลี่ยนประโยชน์มหาชนตามธรรมชาติ เป็นรัฐกำหนดประโยชน์มหาชน
1.1.2 ประเภทนิติบุคคลมหาชนในประเทศไทย
(1) ส่วนราชการ ได้แก่ ราชการส่วนกลาง ภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เดิมไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ต่อมาในปี 2468 จึงมีฐานะเป็นนิติบุคคล
ประเทศไทยไม่ถือว่ารัฐเป็นนิติบุคคล มีสาเหตุ 2 ประการ
ก. แนวความคิด ไม่จำเป็น เพราะแต่เดิมการปกครองในสมัยสุโขทัยเป็นการปกครองแบบพ่อปกครองลูก แสดงความสัมพันธ์อันใกล้ชิดระหว่างกษัตริย์กับประชาชน ประชาชนเชื่อฟังและปฏิบัติในลักษณะพ่อปกครองลูก สมัยอยุธยาได้รับอิทธิพลจากลัทธิเทวสิทธิและขอม ถือว่ากษัตริย์เป็นสมมุติเทพ เป็นเจ้าชีวิตของทุกคน มีอำนาจนิติบัญญัติและตุลาการ สมัยรัตนโกสินทร์ กษัตริย์มีอำนาจสูงสุด ให้ความยุติธรรม ปกครองทศพิธราชธรรม
ข. แนวคำพิพากษา 724/2490 รัฐไม่ใช่นิติบุคคลตามกฎหมายภายใน
ปัญหาการเป็นนิติบุคคลของกระทรวง ทบวง กรม
1. มีความซ้ำซ้อน ขอบอำนาจของกระทรวง ทบวง กรม ต่างมีฐานะเป็นนิติบุคคลตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2534 ซึ่งเป็นบทบัญญัติของกระทรวง ทบวง กรม ที่มีอยู่ในปัจจุบัน ตลอดจนอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานต่างๆ
2. การฟ้องร้องคดีระหว่างส่วนราชการ การที่ส่วนราชการเป็นนิติบุคคล กระทรวง ทบวง กรม ซึ่งเป็นวัตถุแห่งกฎหมายหรือศูนย์รวมแห่งผลประโยชน์อันจะได้รับความคุ้มครองตามกฎหมาย ดังนั้น เมื่อมีผู้ทำให้เสียหายแก่กระทรวง ทบวง กรม ก็ชอบจะดำเนินการให้ถูกต้องตามกฎหมายเพื่อให้ตนได้รับความคุ้มครองเช่นเดียวกับเอกชนทั่วไป ในกรณีที่ความเสียหายเกิดขึ้นจากกระทรวง ทบวง กรมด้วยกันเอง กระทรวง ทบวง กรมจึงอาจฟ้องร้องคดีต่อกันและกันได้
ในแง่ของการบริหาร กระทรวง ทบวง กรม ต่างก็เป็นองคาพยุตของรัฐ การฟ้องร้องคดีกันเองจึงไม่ควรจะเกิดขึ้น เพราะจะทำให้เกิดอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดิน เนื่องจากจะทำให้ความมีเอกภาพของการบริหารราชการส่วนกลางสูญเสียไป
นอกจากนี้คดีระหว่างส่วนราชการด้วยกันเองยังแสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวของการบริหารงานของฝ่ายปกครองอีกด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาที่ถือว่าสำคัญที่สุดที่จะเป็นอุปสรรคต่อการบริหารราชการแผ่นดิน เมื่อมีการฟ้องคดีไปยังองค์กรตุลาการก็จะทำให้องค์กรตุลาการแทรกแซงการดำเนินงานภายในของฝ่ายบริหารได้ และหากการฟ้องร้องคดีถึงที่สุดแล้ว จะทำให้กระทรวง ทบวง กรม ฝ่ายหนึ่ง ต้องชดใช้ค่าสินไหมทนแทนให้กระทรวง ทบวง กรม อีกฝ่ายหนึ่ง ค่าสินไหมทดแทนดังกล่าวนำมาจากงบประมาณของรัฐที่จัดสรรให้กระทรวง ทบวง กรม เพราะฉะนั้นค่าสินไหมทดแทนที่กระทรวง ทบวง กรมได้รับ ก็จะนำไปเข้าคลังของรัฐบาล และบรรจุอยู่ในงบประมาณปีถัดไป
ดังนั้น เพื่อแก้ไขปัญหานี้ ได้มีมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 15 สิงหาคม 2513 ห้ามส่วนราชการฟ้องร้องต่อกัน และได้มีมติคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 17 ธันวาคม 2517 ยืนยันมติคณะรัฐมนตรีเมื่อปี 2513 กำหนดให้ดำเนินการตามลำดับดังนี้
1. ให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดทำความตกลงกันก่อน
2. ถ้าทำไม่ได้ ให้เสนอคณะรัฐมนตรีชี้ขาด
3. ถ้าคณะรัฐมนตรีชี้ขาดไม่เป็นผล ให้ดำเนินการทางศาลได้ต่อไป
3. เอกชนฟ้องร้องกระทบวง ทบวง กรม เป็นจำเลย ตามประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง มาตรา 55 ผู้ที่จะเป็นคู่ความในคดีจะต้องเป็นนิติบุคคลและเป็นผู้มีส่วนได้เสียในคดี ดังนั้น การฟ้องหน่วยงานของรัฐจึงต้องพิจารณาว่าหน่วยงานของรัฐเป็นนิติบุคคลหรือไม่ ในกรณีที่หน่วยงานของรัฐเป็นผู้ก่อให้เกิดความเสียหายแก่เอกชน แต่หน่วยงานของรัฐไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ประชาชนไม่สามารถฟ้องร้องหน่วยงานดังกล่าวได้
4. ปัญหาการจัดตั้ง ยุบเลิก ปัญหาความยากลำบากในการจัดตั้งและยุบเลิกกระทรวง ทบวง กรม ต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ เป็นอำนาจของรัฐสภา ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาการปรับปรุงการบริหารราชการแผ่นดิน ที่ต้องการความรวดเร็วทันสถานการณ์ คือ
1. การจัดตั้งและยกเลิกหรือเปลี่ยนแปลงโครงสร้างของกระทรวง ทบวง กรม ใหม่ เพื่อให้สอดคล้องนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา รัฐบาลก็จะประสบปัญหาต้องทำเป็นพระราชบัญญัติ
2. ปัจจุบันการจัดตั้ง ยุบเลิกฯ มีการจัดตั้งเป็นจำนานมาก ไม่ปรากฏว่ามีการยุบเลิก จึงนำมาสู่ปัญหาเดิม คือ ความซ้ำซ้อนหน่วยงาน
5. รัฐเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ รัฐเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ไม่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายภายในทำให้เกิดปัญหาจากสายตาของนานาประเทศว่าเป็นสิ่งแปลกประหลาดในระบบกฎหมายมหาชน เราไม่สามารถอธิบายให้นานาชาติเข้าใจว่าทำไมรัฐไทยเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ไม่เป็นนิติบุคคลตามกฎหมายภายใน นอกจากเป็นสิ่งเดียวที่สะท้อนให้เห็นความด้อยพัฒนากฎหมายมหาชนไทย
จังหวัด ภายหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 มีพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2476 ไม่ได้บัญญัติให้จังหวัดแยกเป็นนิติบุคคลต่างหากจากราชการบริหารส่วนกลาง งบประมาณที่ใช้เป็นงบประมาณของรัฐบาล ข้าราชการที่อยู่ในจังหวัดและอำเภอเป็นข้าราชการของรัฐบาล จังหวัดเริ่มเป็นนิติบุคคลในปี 2495 ตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2495 ต่อมาประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 218 และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 บัญญัติให้ จังหวัดเป็นนิติบุคคล
(2) องค์การมหาชน เป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นนิติบุคคล รัฐบาลจัดตั้งขึ้นเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ มีฐานะเป็นหน่วยงานบริหารที่แตกต่างไปจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ
(3) รัฐวิสาหกิจ เป็นองค์กรที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล ดำเนินกิจกรรมในทางอุตสาหกรรมและพาณิชยกรรม เพื่อผลิตสินค้าและบริการออกจำหน่าย และอยู่ภายใต้อำนาจครอบงำชี้ขาดของรัฐหรือองค์กรปกครองท้องถิ่น
องค์กรมหาชนอิสระ คือ องค์กรที่รัฐตั้งขึ้นโดยบทกฎหมายเฉพาะ เช่น พระราชบัญญัติ พระราชกฤษฎีกา มีฐานะเป็นนิติบุคคลมหาชน จัดทำบริการสาธารณะในด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะ เช่น การศึกษา การส่งเสริมการวิจัย โดยอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐ ปัจจุบันประเทศไทยมีองค์กรที่จัดทำบริการสาธารณะในรูปแบบขององค์การอิสระ เป็นองค์กรที่นอกเหนือไปจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ
แนวทางในการพิจารณาว่าองค์กรใดเป็นองค์กรอิสระ ต้องพิจารณาดูว่าองค์กรดังกล่าวมีฐานะเป็นส่วนราชการหรือไม่ โดยพิจารณาจากพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2534 และพระราชกฤษฎีกาแบ่งส่วนราชการ หากไม่มีชื่อขององค์กรนั้นระบุไว้ในกฎหมายทั้ง 2 ฉบับดังกล่าว ก็ให้พิจารณาดูว่าองค์กรดังกล่าวเป็นรัฐวิสาหกิจหรือไม่ โดยพิจารณาจากลักษณะกิจกรรมที่จัดทำว่าเป็นกิจกรรมในเชิงอุตสาหกรรมหรือพาณิชยกรรมหรือไม่ หากไม่ใช่ ให้พิจารณาว่าองค์กรนั้นจะจัดทำเป็นกิจกรรมที่เป็นบริการสาธารณะ โดยอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของรัฐหรือไม่ ถ้าใช่ องค์กรดังกล่าวก็จัดได้ว่าเป็นองค์กรอิสระ
(4) องค์กรวิชาชีพ เป็นนิติบุคคลดูแลความมั่นคงปลอดภัยสาธารณะ จัดระเบียบกันเอง
(5) วัด เป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน เถระสมาคมไม่เป็นนิติบุคคล เป็นกฎหมายคณะสงฆ์กำหนดวัตถุประสงค์ไว้เป็นการเฉพาะ
1.2 เจ้าหน้าที่ของรัฐ
นิติสัมพันธ์ภายในองค์กร คือ การบังคับบัญชาที่ผู้บังคับบัญชามีอยู่เหนือเจ้าหน้าที่ในบังคับบัญชาทุกคน มีอยู่ 2 ประเภท คือ อำนาจเหนือการกระทำ และ อำนาจเหนือตัวบุคคล
1. อำนาจบังคับบัญชาเหนือการกระทำ เป็นการใช้อำนาจวินิจฉัยและสั่งการเจ้าหน้าที่ที่อยู่ใต้บังคับบัญชา ทั้งที่ประจำในเมืองหลวงหรือภูมิภาคทั่วประเทศได้ ทั้งก่อนและหลังวินิจฉัยสั่งการ อำนาจที่ผู้บังคับบัญชาใช้ควบคุมการใช้อำนาจวินิจฉัยสั่งการก่อนที่เจ้าหน้าที่เหล่านั้นจะออกคำวินิจฉัยสั่งการเรียกว่า อำนาจแนะนำและสั่งการ โดยอำนาจดังกล่าวผู้บังคับบัญชาอาจสั่งหรือแนะนำให้เจ้าหน้าที่ที่อยู่ใต้บังคับบัญชาใช้อำนาจออกคำวินิจฉัยสั่งการไปในทางใดทางหนึ่ง คำสั่งหรือคำแนะนำเช่นว่านี้ อาจเป็นคำสั่งหรือคำแนะนำให้เจ้าหน้าที่ใช้อำนาจหน้าที่ออกคำวินิจฉัยสั่งการในกรณีเฉพาะกรณีใดกรณีหนึ่งไปในทางใดทางหนึ่งก็ได้ หรืออาจเป็นคำสั่งหรือคำแนะนำให้เจ้าหน้าที่ออกคำวินิจฉัยสั่งการไปในทางใดทางหนึ่งเป็นการทั่วไป เรียกว่า แนวปฏิบัติ หรือ หนังสือเวียน
2. อำนาจบังคับบัญชาเหนือตัวบุคคล ประกอบด้วยอำนาจแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง อำนาจโยกย้าย อำนาจเลื่อนตำแหน่ง อำนาจเลื่อนเงินเดือน และอำนาจดำเนินการวินัย อำนาจต่างๆเหล่านี้ แม้จะมิใช่อำนาจที่ปราศจากขอบเขตจำกัดในทางกฎหมาย แต่ก็เปิดช่องให้ผู้บังคับบัญชาใช้ดุลพินิจได้อย่างกว้างขวาง สามารถใช้อิทธิพลกดดันให้ผู้ใต้บังคับบัญชาตัดสินใจใช้อำนาจวินิจฉัยสั่งการไปตามเจตจำนงของผู้บังคับบัญชาที่ออกมาในรูปของคำสั่งและคำแนะนำ


บทที่ 2 นิติสัมพันธ์ภายในองค์กรฝ่ายปกครอง


การกำกับควบคุมดูแล องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น องค์การมหาชน รัฐวิสาหกิจโดยองค์กรปกครองส่วนกลาง มีองค์ประกอบคล้ายอำนาจบังคับบัญชา แต่แตกต่างกัน 2 ประการ คือ
1. ที่มาของอำนาจกำกับดูแลเปรียบเทียบกับอำนาจบังคับบัญชา
2. องค์ประกอบอำนาจกำกับดูแล
ความแตกต่างระหว่างอำนาจกำกับดูแลกับอำนาจบังคับบัญชา
1. ที่มาของอำนาจ
อำนาจกำกับดูแล เป็นอำนาจที่เกิดขึ้นโดยกฎหมาย กล่าวคือ รัฐ องค์กรส่วนกลางจะกำกับดูแลการปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์การมหาชน ได้ต่อเมื่อกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง และเพียงเท่าที่กฎหมายกำหนดไว้เทานั้น “ไม่มีการกำกับดูแลโดยปราศจากอำนาจตามกฎหมาย และไม่มีการกำกับดูแลเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้”
อำนาจบังคับบัญชา เป็นอำนาจทั่วไปที่เกิดจากการจัดระเบียบภายในของรัฐ ภายในหน่วยงานของรัฐแต่ละแห่ง ความสัมพันธ์ของบุคลากรจะเป็นความสัมพันธ์ตามลำดับชั้นในรูปปิรามิด เจ้าหน้าที่แต่ละคนซึ่งอยู่ที่ฐานปิรามิด จะขึ้นตรงต่อเจ้าหน้าที่คนหนึ่งและต้องปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งหรือคำบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ผู้นี้โดยเคร่งครัด และเจ้าหน้าที่ผู้นี้เองก็จะขึ้นตรงต่อเจ้าหน้าที่เหนือตนขึ้นไป และต้องปฏิบัติหน้าที่ของตนตามคำสั่ง คำบัญชาของเจ้าหน้าที่เหนือตนขึ้นไป เป็นเช่นนี้ตลอดสาย จนถึงหัวหน้าหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นซึ่งอยู่ที่ยอดปิรามิด และจะเป็นผู้รับผิดชอบงานทั้งหมดของหน่วยงาน ด้วยเหตุนี้เอง การการควบคุมผู้ใต้บังคับบัญชาโดยผู้บังคับบัญชาจึงไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง และผู้บังคับบัญชาจะปฏิเสธไม่ตรวจสอบคำวินิจฉัยสั่งการของผู้ใต้บังคับบัญชา โดยอ้างว่าไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ไม่ได้
2. ขอบเขตของอำนาจ
อำนาจกำกับดูแล โดยปกติกฎหมายจะให้อำนาจรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลางกำกับดูแล มิให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน จัดทำบริการสาธารณะนอกขอบวัตถุประสงค์การจัดตั้งองค์การเหล่านี้ และมิให้องค์การปกครองท้องถิ่นหรือองค์การมหาชนจัดทำบริการสาธารณะขัดแย้งกฎหมายเท่านั้น ทั้งนี้เพื่อรักษาความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและองค์การมหาชน อันเป็นหลักการกระจายอำนาจไว้ ดังนั้น รัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลางจึงมิอาจกล่าวล่วงดุลพินิจขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชนได้
อำนาจบังคับบัญชา เป็นอำนาจที่เปิดโอกาสให้ผู้บังคับบัญชาสามารถควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของผู้บังคับบัญชาสามารถควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ใต้บังคับบัญชาของตนได้อย่างสิ้นเชิง คือ สามารถตรวจสอบการกระทำต่างๆของผู้ใต้บังคับบัญชาของตนได้ทั้งในแง่ความชอบด้วยกฎหมายและความไม่เหมาะสม ผู้ใต้บังคับบัญชาจึงไม่มีอิสระโดยปราศจากการควบคุมของผู้บังคับบัญชาได้
3. องค์ประกอบ
อำนาจกำกับดูแล เป็นอำนาจที่กฎหมายให้รัฐหรือองค์กรส่วนกลางกำกับ องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน ประกอบด้วย อำนาจเหนือการกระทำขององค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน และ อำนาจเหนือตัวบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งเป็นองค์กรหรือสมาชิกขององค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน และองค์กรของรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลางที่เป็นผู้ใช้อำนาจในนามของรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลาง คือ คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีอื่น หรือ เจ้าหน้าที่อื่นที่อยู่ในใต้บังคับบัญชาบางตำแหน่ง เช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นต้น
1. อำนาจเหนือการกระทำ เป็นอำนาจที่กฎหมายให้องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลางใช้กำกับดูแลการกระทำขององค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน ได้แก่ อำนาจให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติการกระทำ อำนาจยับยั้งและเพิกถอนการกระทำ และอำนาจเข้ากระทำการแทน
1.1 ให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติ เป็นอำนาจที่กฎหมายให้แก่องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลางควบคุมการคิดริเริ่มขององค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน ทั้งนี้โดยกฎหมายบัญญัติบังคับให้องค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชนที่ประสงค์จะกระทำการบางอย่าง ต้องเสนอโครงการให้องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลางพิจารณาให้ความเห็นชอบหรืออนุมัติก่อน องค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชนจึงจะกระทำการตามโครงการได้ มิฉะนั้นการกระทำนั้นๆจะไม่มีผลในทางกฎหมาย
1.2 ยับยั้งหรือเพิกถอนการกระทำ เป็นอำนาจที่กฎหมายให้แก่องค์กรหรือเจ้าหน้าที่รัฐหรือองค์กรขององค์การส่วนกลาง ในอันที่จะคบคุมคำวินิจฉัยสั่งการต่างๆขององค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชนที่ได้ออกและมีผลบังคับใช้แล้ว ว่าอยู่ในขอบวัตถุประสงค์ขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชนหรือไม่ และหรือชอบด้วยกฎหมายหรือไม่
ในกรณีที่มีเหตุอันควรสงสัยว่าคำวินิจฉัยสั่งการเหล่านั้น อยู่นอกขอบวัตถุประสงค์ขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน และหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐขององค์กรขององค์การปกครองส่วนกลางก็จะสั่งให้มีการตรวจสอบและระงับการวินิจฉัยสั่งการนั้นๆจนกว่าการตรวจสอบจะแล้วเสร็จ และถ้าผลการตรวจสอบปรากฏว่า คำวินิจฉัยสั่งการเหล่านั้นอยู่นอกขอบวัตถุประสงค์ และหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ขององค์กรขององค์การปกครองส่วนกลาง ก็จะมีคำสั่งเพิกถอนคำวินิจฉัยสั่งการเหล่านั้น
1.3 อำนาจเข้ากระทำการแทน เป็นอำนาจที่กฎหมายให้องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลาง สามารถเข้าไปกกระทำการที่อยู่ในอำนาจหน้าที่องค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน เมื่อองค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชนละเลยไม่กระทำการ และการละเลยน่าจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างร้ายแกรงแก่บริการสาธารณะ ที่อยู่ในขอบวัตถุประสงค์ขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน
โดยปกติกฎหมายจะไม่อนุญาตให้องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลางสอดเข้าไปกระทำการแทนองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชนทันที แต่จะบังคับให้เตือนให้ปฏิบัติหน้าที่เสียก่อน ต่อเมื่อให้คำเตือนแล้ว องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชนยังเพิกเฉย องค์กรหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลาง จึงจะสอดเข้ากระทำการแทนได้
2. อำนาจเหนือตัวบุคคล
อำนาจเหนือตัวบุคคลขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน มี 2 ประเภท คือ องค์กรอำนวยการ และ องค์กรจัดการ
2.1 องค์กรอำนวยการ ประกอบด้วยหลายคนเป็นสมาชิก เช่น สภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด สภาเทศบาลคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจ เรียกว่าเป็น องค์กรกลุ่ม
2.2 องค์กรจัดการ อาจเป็นองค์กรกลุ่มหรือองค์กรเดี่ยวก็ได้ เช่น คณะเทศมนตรี คณะกรรมการองค์การบริหารส่วนตำบล อาจกล่าวได้ว่าอำนาจที่กฎหมายให้องค์กรขององค์การปกครองส่วนกลาง ใช้กำกับดูแลตัวบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งเป็นองค์กรหรือสมาชิกขององค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน เป็นอำนาจควบคุมความประพฤติของบุคคลเหล่านี้ให้อยู่ในระเบียบวินัย อำนาจดังกล่าวประกอบด้วย อำนาจสั่งพักราชการ และอำนาจถอดถอนจากตำแหน่ง
อย่างไรก็ตาม องค์กรขององค์การปกครองส่วนกลาง ไม่อาจใช้อำนาจเหล่านี้ได้ตามความพอใจ โดยปกติกฎหมายจะบัญญัติระบุกรณีที่จะใช้อำนาจเหล่านี้ไว้ เช่น บุคคลที่ดำรงตำแหน่งเป็นองค์การหรือเป็นสมาชิกองค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น มีความประพฤติในทางที่นำมาเสียหายต่อเกียรติศักดิหรือเสียหายต่อองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน ฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดีภาพของประชาชน หรือละเลยไม่ปฏิบัติตามหน้าที่ หรือปฏิบัติไม่ชอบตามอำนาจหน้าที่ เป็นต้น
เมื่อมีเหตุอันควรสงสัยว่าบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งเป็นองค์กรหรือสมาชิกขององค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน มีความประพฤติไม่เป็นไปตามที่กฎหมายระบุไว้ องค์การปกครองส่วนกลางจะดำเนินการสอบสวน และหากเห็นว่าการให้บุคคลนั้นอยู่ในตำแหน่งระหว่างการสอบสวนจะเป็นที่เสียหายต่อองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน องค์การปกครองส่วนกลางจะใช้อำนาจสั่งให้พักราชการจนกว่าจะสอบสวนแล้วเสร็จ เมื่อมีการสอบสวนแล้วเสร็จ ถ้าปรากฏว่าบุคคลนั้นมีความประพฤติเป็นไปตามที่กฎหมายระบุไว้ องค์การปกครองส่วนกลางก็จะสั่งถอดถอนออกจากตำแหน่งเป็นลำดับต่อมา แต่ทั้งนี้มิได้หมายความว่า องค์กรขององค์การส่วนกลางจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนดังกล่าวนี้เสมอไป อาจจะสั่งให้ถอดถอนบุคคลดังกล่าวออกจากตำแหน่งทันทีก็ได้
บทที่ 3 หลักการพื้นฐานของการจัดระเบียบราชการบริหาร
3.1 หลักการรวมอำนาจและการกระจายอำนาจ
3.1.1 การรวมอำนาจ คือ หลักการที่กำหนดให้องค์กรส่วนกลางรับผิดชอบจัดทำกิจกรรมตอบสนองความต้องการส่วนรวมของประชาชนที่เรียกว่าการบริการสาธารณะ โดยองค์การปกครองส่งนกลางรับผิดชอบทุกเรื่องตลอดทั่วประเทศ ตามหลักการนี้ประมุขของรัฐในฐานะที่เป็นประมุขของฝ่ายบริหาร คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีอื่น ซึ่งรวมเรียกว่าองค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร จะเป็นศูนย์กลางตัดสินใจในเรื่องที่จัดทำบริการสาธารณะทั้งหมด บรรดาเจ้าหน้าที่ทั้งหลายทั้งที่ประจำอยู่ที่เหมืองหลวงและตามภูมิภาคต่างๆทั่วประเทศ ซึ่งตกอยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีอื่น และซึ่งอยู่ในตำแหน่งสูงต่ำลดหลั่นกันลงไปตามลำดับชั้น มีหน้าที่รวบรวมปัญหาต่างเสนอต่อคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีอื่น เพื่อพิจารณาวินิจฉัยสั่งการและนำคำวินิจฉัยสั่งการของคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีอื่นไปปฏิบัติเท่านั้น
ข้อดีข้อเสีย
ข้อดี
1. ทำให้จัดทำบริการสาธารณะด้านต่างๆมีความเป็นเอกภาพ ไม่ส่งผลกระทบต่อกันและกัน
2. มีลักษณะเหมือนหรือคล้ายคลึงกันทั่วประเทศ ทำให้ราษฎรในพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศได้รับประโยชน์อย่างเสมอภาคเท่าเทียมกัน
3. เป็นวิธีการที่ประหยัด เพราะสามารถโยกย้ายเจ้าหน้าที่และวัสดุอุปกรณ์ซึ่งเป็นขององค์การปกครองเดียวกันสับเปลี่ยนหมุนเวียนไปปฏิบัติกรนท้องถิ่นต่างๆ ของประเทศได้เสมอ
ข้อเสีย
1. การจัดบริการสาธารณะทุกเรื่องตลอดทั่วประเทศ ก่อให้เกิดความล่าช้าในการวินิจฉัยสั่งการ เพราะกว่ารายงานของเจ้าหน้าที่ที่ประจำอยู่ในภูมิภาคต่างๆ จะส่งมาถึงส่วนกลางเพื่อพิจารณาวินิจฉัยและสั่งการ กว่าส่วนกลางจะพิจารณาวินิจฉัยสั่งการและกว่าคำวินิจฉัยสั่งการจะไปถึงย่อมใช้เวลาพอสมควร และความล่าช้าเช่นว่านี้จะมีมากขึ้นเรื่อยๆ เมื่อรัฐขยายบทบาทและภารกิจของตนให้กว้างขวางออกไป เพราะการบริการสาธารณะยิ่งมีมากขึ้นปัญหาต่างๆที่ส่วนกลางจะวินิจฉัยและตัดสินใจก็ยิ่งทวีมากขึ้นเป็นเงาตามตัว
2. อาจมีคำวินิจฉัยสั่งการไม่เหมาะสมแก่การตอบสนองความต้องการของราษฎรต่างๆที่อยู่ในท้องถิ่นก็ได้ เพราะไม่ทราบความเป็นอยู่ของราษฎรที่อยู่ในภูมิภาคซึ่งแตกต่างกันออกไปได้อย่างทั่วถึง
ความล่าช้าในการแก้ไขปัญหาต่างๆที่เกิดขึ้น การตัดสินใจแก้ไขปัญหาโดยไม่ทราบข้อเท็จจริงในปัญหารอบด้าน ย่อมทำให้บริการสาธารณะดำเนินไปอย่างขาดประสิทธิภาพ
เพื่อแก้ไขข้อบกพร่อง 2 ประการดังกล่าวข้างต้น จึงได้สร้างวิธีบรรเทาความเข้มข้นของการรวมอำนาจ เรียกว่า การแบ่งอำนาจ
การแบ่งอำนาจ คือ การโอนอำนาจตัดสินใจในเรื่องการจัดทำบริการสาธารณะบางเรื่อง จากส่วนกลางไปให้เจ้าหน้าที่ที่ตกอยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาของส่วนกลาง ทั้งที่อยู่ประจำเมืองหลวงและภูมิภาคต่างๆทั่วประเทศใช้อำนาจแทนส่วนกลาง แต่ส่วนกลางในฐานะที่เป็นผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่เหล่านั้นยังคงมีอำนาจควบคุมและวินิจฉัยสั่งการของเจ้าหน้าที่เหล่านั้นได้อย่างใกล้ชิด การแบ่งอำนาจหรือการโอนอำนาจาตัดสินใจจากส่วนกลางไปให้เจ้าหน้าที่ที่ตกอยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาอาจกระทำได้ 2 วิธี คือ
วิธีที่ 1. ตรากฎหมายอนุญาตให้นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอื่น ซึ่งเป็นผู้ทรงอำนาจตัดสินใจในเรื่องที่เกี่ยวกับการบริการสาธารณะที่มีอยู่เดิม มอบหมายให้เจ้าหน้าที่ที่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาของตนใช้อำนาจดังกล่าวแทนตนได้
วิธีที่ 2. ตรากฎหมายกำหนดให้เจ้าหน้าที่ที่อยู่ภายใต้บังคับบัญชา ประมุขของรัฐ คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีอื่น เป็นองค์กรผู้ทรงอำนาจตัดสินใจในเรื่องที่เกี่ยวกับบริการสาธารณะเรื่องใดเรื่องหนึ่งโดยเฉพาะ แต่ไม่เป็นตัดอำนาจประมุขของรัฐ คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอื่นที่จะควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจวินิจฉัยของเจ้าหน้าที่เหล่านี้แต่อย่างใด
ข้อดี มีผลให้ภารกิจพิจารณาวินิจฉัยและสั่งการน้อยลง คงเหลือแต่เฉพาะอำนาจพิจารณาวินิจฉัยและสั่งการในเรื่องที่สำคัญๆ เท่านั้น ทำให้การตัดสินใจเป็นไปอย่างรวดเร็วไม่ชักช้า นอกจากนี้เจ้าหน้าที่ที่ประจำอยู่ภูมิภาคต่างๆทั่วเทศ ซึ่งได้รับมอบหมายให้เป็นผู้ใช้อำนาจตัดสินใจได้เอง เป็นผู้ที่อยู่ใกล้ชิดราษฎรสามารถออกคำวินิจฉัยสั่งการสนองความต้องการของราษฎรในท้องถิ่นได้ดีกว่า การวินิจฉัยที่ออกโดยส่วนกลาง
ข้อเสีย ทำให้มีศูนย์กลางตัดสินใจหลากหลาย ผลที่ตามมาก็คือ การจัดทำบริการสาธารณะ อาจขาดเอกภาพ ไม่เป็นผลดีทั้งในแง่ประสิทธิภาพและความเสมอภาคเท่าเทียมกันของราษฎรที่อยู่ในท้องถิ่นต่างๆ
ดังนั้นเพื่อป้องกันมิให้เกิดผลอันมิพึงปรารถนาดังกล่าวขึ้น ส่วนกลางในฐานะที่เป็นผู้บังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่เหล่านี้จึงต้องควบคุมการใช้อำนาจวินิจฉัยและสั่งการของเจ้าหน้าที่เหล่านี้อย่างใกล้ชิด
3.1.2 การกระจายอำนาจ หมายถึง การโอนอำนาจดำเนินกิจการ ซึ่งแต่เดิมอยู่ในอำนาจรัฐส่วนกลางไปให้ชุมชน ซึ่งตั้งอยู่ในท้องถิ่นต่างๆของประเทศ หรือหน่วยงานของรัฐบางหน่วยงานรับผิดชอบ แยกต่างหากจากรัฐส่วนกลาง และอย่างเป็นอิสระจากรัฐส่วนกลาง
3.1.2.1 การกระจายอำนาจตามอาณาเขต คือ การโอนกิจการบริการสาธารณะบางกิจการ ซึ่งมีผลกระทบส่วนได้เสียของท้องถิ่น จากส่วนกลางไปให้ราษฎรส่วนท้องถิ่นนั้นๆร่วมกันจัดทำ แยกต่างหากและเป็นอิสระจากส่วนกลาง การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเป็นรูปแบบการกระจายอำนาจแบบเก่าแก่และแพร่หลายมากกว่าการกระจายอำนาจตามกิจการ(เทคนิค) เพราะการกระจายอำนาจ บุคคลทั่วไปมักจะนึกถึงการกระจายอำนาจตามรูปแบบ(ท้องถิ่น) เท่านั้น
3.1.2.2 การกระจายอำนาจตามกิจการ(เทคนิค) การโอนกิจการสาธารณะบางประการซึ่ง เดิมอยู่ในความรับผิดชอบของส่วนกลาง โดยโอนจากส่วนกลางไปให้หน่วยงานของรัฐบางหน่วยงาน เพื่อรับผิดชอบจัดทำแยกต่างหากจากส่วนกลางและเป็นอิสระจากส่วนกลางด้วย มีลักษณะสำคัญดังนี้
1. มีการโอนกิจการสาธารณะ
2. หน่วยงานของรัฐที่รับโอนมา คือ รัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชน
3. ต้องมีบุคคลกระทำการแทนในนามนิติบุคคล
4. อยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาของรัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชน
5. มีอิสระทางการคลังแยกต่างหากจากงบประมาณแผ่นดิน
ข้อดี/ข้อเสียการกระจายอำนาจ
การกระจายอำนาจทั้ง 2 รูปแบบ มีข้อดีร่วมกัน คือ ต่างก็มีผลเป็นการจัดกิจการบริการสาธารณะที่อยู่ในความรับผิดชอบของรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลาง ทำให้การตัดสินใจในปัญหาด้านต่างๆที่เกี่วกับการจัดทำบริการสาธารณะทั้งโดยองค์กรของรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลาง องค์กรขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์กรของรัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาหชนเป็นไปอย่างรวดเร็วยิ่งขึ้น นอกจากนี้การกระจายอำนาจแต่ละรูปแบบยังมีข้อดีในตัวเองบางประการ เช่น การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นทำให้สามารถตอบสนองความต้องการส่วนรวมของราษฎร ซึ่งมีความแตกต่างกันออกไปได้ ทั้งนี้เพราะสมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของราษฎรในท้องถิ่นและคณะผู้บริหารหรือผู้บริหารในท้องถิ่น ซึ่งอาจจะมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของราษฎรหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น ย่อมทราบปัญหาความต้องการของราษฎร ตลอดจนมีความกระตือรือร้น บำบัดทุกข์บำรุงสุขของราษฎร ซึ่งจะทำให้ตอบสนองความต้องการของราษฎรเป็นไปอย่างเหมาะสมและมีประสิทธิภาพยิ่งกว่าการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือขององค์การปกครองส่วนกลาง ถึงแม้ว่ามีเจ้าหน้าที่ฯไปประจำท้องถิ่นแต่ก็เป็นบุคคลภายนอก การให้ราษฎรเข้าไปมีส่วนจัดทำบริการสาธารณะท้องถิ่น โดยออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นยังมีส่วนช่วยพัฒนาการปกครองระบบประชาธิปไตยด้วย
ข้อดี ทำให้การบริการสาธารณะซึ่งอยู่ในวัตถุประสงค์การจัดตั้งรัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชนแต่ละแห่งดำเนินไปได้อย่างเหมาะสม เพราะผู้รับผิดชอบจัดทำเป็นผู้มีความรู้ความชำนาญทางเทคโนโลยี มีความคล่องตัว เนื่องจากไม่อยู่ในกฎระเบียบของทางราชการ
ข้อเสีย การกระจายอำนาจทั้ง 2 รูปแบบ ทำให้อำนาจการปกครององค์กรส่วนกลางน้อยลง ซึ่งอาจทำลายเอกภาพความมั่นคงของรัฐได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงที่มีศึกสงครามหรือภาวะฉุกเฉิน
นอกจากนี้ยังทำให้สิ้นเปลือง เพราะเจ้าหน้าที่และทรัพย์สินขององค์กรปกครองท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ หรือองค์การมหาชนใดก็ใช้เพื่อจัดทำบริการสาธารณะอันอยู่ในความขอบอำนาจหน้าที่ของตนเท่านั้น ไม่สามารถสับเปลี่ยนหมุนเวียนไปปฏิบัติได้ทั่วประเทศเหมือนเจ้าหน้าที่หรือทรัพย์สินของเจ้าหน้าที่รัฐหรือองค์กรปกครองส่วนกลาง ทำให้การบริการสาธารณะในภาพรวมขาดเอกภาพด้วย เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชนแต่ละแห่งต่างก็มีแนวโน้มแข่งขันจัดทำบริการสาธารณะภายในของอำนาจหน้าที่ของตนให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยไม่คำนึงว่าการที่จะทำให้ประสิทธิภาพประสิทธิผลการให้บริการสาธารณะที่อยู่ภายในขอบอำนาจหน้าที่ของตนนั้น จะมีผลเป็นการบั่นทอนประสิทธิภาพประสิทธิผลของบริการสาธารณะที่อยู่ภายในขอบอำนาจหน้าที่ขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือรัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชนหรือไม่
การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ซึ่งเปิดโอกาสให้ราษฎร์ส่วนท้องถิ่นเลือกตั้งสมาชิกส่วนท้องถิ่นหรือคณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ในกรณีเช่นนี้ ถ้าผู้ได้รับการเลือกตั้งไม่ใช่มืออาชีพ แต่เป็นผู้ขาดความรู้การบริหารองค์กรแล้ว อาจทำให้บริการธารณะที่อยู่ในขอบอำนาจหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่นรัฐวิสาหกิจหรือองค์การมหาชนขาดประสิทธิภาพ
3.2 รัฐธรรมนูญปี 2540 กับการจัดระเบียบบริหาร
หมวด 3 สิทธิเสรีภาพ เช่น การศึกษา
หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐาน เช่น ม.78 รัฐต้องกระจายอำนาจ.....
หมวด 9 กากรปกครองท้องถิ่น ม.282 รัฐต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่น จัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ม.284 สำคัญ องค์กรปกครองท้องถิ่นอิสระกำหนดนโยบาย การเงิน การคลังต้องอิสระ ม.285 สภาท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้ง ม.289 อำนาจหน้าที่ท้องถิ่น ม.290 ส่งเสริมสิ่งแวดล้อม ม.230 การโอน รวม จัดตั้ง ส่วนราชการที่ไม่กำหนดตำแหน่งหรืองบประมาณเพิ่ม
ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินเกี่ยวกับการจัดตั้งกระทรวง ทบวง กรม


................................


บทที่ 4 การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนท้องถิ่น


การกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นกับการให้บริการแก่รัฐวิสาหกิจต่างกันอย่างไร
4.1 การบริหารราชการแผ่นดิน
กฎหมายมหาชนให้ความสำคัญ 3 เรื่อง คือ รัฐธรรมนูญ การปกครอง และการคลัง ที่สำคัญคือ การปกครอง แบ่งได้ 3 ประเภท คือ ฝ่ายปกครอง การกระทำของฝ่ายปกครอง และการควบคุมฝ่ายปกครอง
ฝ่ายปกครอง ประกอบด้วยส่วนกลาง กระทรวง ทบวง กรม ม.7 จังหวัด อำเภอ ตำบล หมู่บ้าน ม.52 ท้องถิ่น มี อบจ เทศบาล อบต กทม เมืองพัทยา องค์กรวิชาชีพและวัดในศาสนาพุทธ
รัฐ มี 2 ประเภท คือ รัฐเดี่ยว รัฐรวม(สหพันธรัฐ)
- รัฐเดี่ยว มีเฉพาะการกระจายอำนาจทางปกครอง เป็นส่วนหนึ่งของอำนาจบริหาร
ฝ่ายบริหารโดยแท้
กระทำการในระดับนโยบาย อาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญ ถือว่าเป็นการกระทำของรัฐบาล
ฝ่ายบริหารฝ่ายหรือข้าราชการประจำ
ปฏิบัติโดยอาศัยอำนาจพระราชบัญญัติหรือต่ำกว่าเป็นการกระทำทางปกครอง
- สหพันธรัฐ มี รัฐธรรมนูญ ศาล รัฐบาล สภา กระจายอำนาจให้มลรัฐ เป็นอำนาจทางการเมือง(กำหนดนโยบาย) กระจายอำนาจให้ท้องถิ่น เป็นอำนาจทางปกครอง
4.2 รูปแบบการบริหารท้องถิ่น
การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย มี 5 รูปแบบ คือ
ทั่วไป อบจ เทศบาล อบต และ
พิเศษ ได้แก่ กทม และ เมืองพัทยา

องค์ประกอบ การปกครองส่วนท้องถิ่น
1. หน่วยงานอิสระ (Autonomy)
2. รัฐบาลควบคุม กำกับดูแล
หน่วยงานอิสระ
1. เป็นนิติบุคคล
2. มีพื้นที่เฉพาะ
3. มีองค์กรเลือกตั้ง
4. มีอำนาจหน้าที่ของตนเอง
5. มีงบประมาณ การคลัง
1. เป็นนิติบุคคล ท้องถิ่นมีฐานะเป็นนิติบุคคล
2. พื้นที่เฉพาะ
พื้นที่ของท้องถิ่นมีความสำคัญ เป็นเขตอำนาจและจำกัดอำนาจของท้องถิ่น ถ้าท้องถิ่นจะดำเนินบริการสาธารณะนอกพื้นที่ จะต้องมีเงื่อนไข 3 ประการ
1. กิจการนั้นจำเป็นและเกี่ยวเนื่องการทำงานในพื้นที่
2. ได้รับความเห็นชอบในท้องถิ่นที่กระทำ
3. ได้รับอนุมัติจากผู้มีอำนาจกำกับดูแล (กระทรวงมหาดไทย)
ระบบพื้นที่ ท้องถิ่นมี 3 ระบบ
1. พื้นที่ท้องถิ่นไม่ซ้อนกับใครเลย พื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งมีท้องถิ่นเดียว เช่น เทศบาล ปี 2476-2530
2. มี 2 ท้องถิ่นใน 1 พื้นที่ (ซ้อนกัน 2 ท้องถิ่น) เช่น หลังปี 2540 อบจ และ อบต/เทศบาล
3. มี 3 ท้องถิ่นใน 1 พื้นที่ (ซ้อนกัน 3 ท้องถิ่น) เช่น ฝรั่งเศส ภาค(มณฑล) อบจ เทศบาล
ปัญหา
1. งาน แย่งกันทำ เกี่ยงกันทำ
2. เงิน แย่งกันเก็บ
3. องค์กรเลือกตั้ง
องค์กรท้องถิ่นมีผู้บริหารท้องถิ่นกับฝ่ายบริหารท้องถิ่น แยกเป็น 2 ประเภท
3.1 ฝ่ายบริหาร
1.1.1 เลือกตั้งโดยตรง เช่น สภา กทม และ สภาเมืองพัทยา
2.1.2 ความเห็นกรรมการสภา
- สภาเลือกกันเอง
- สภาเลือกคนนอก
3.2 สภา เลือกตั้งโดยตรง
4. อำนาจหน้าที่
อำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น มีกฎหมาย 3 กลุ่ม
1. กฎหมายจัดตั้งท้องถิ่น 5 ฉบับ
2. พระราชบัญญัติแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
3. กฎหมายอื่นๆ เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ (รัฐมอบให้ท้องถิ่นทำ)
อำนาจหน้าที่ปัจจุบันของท้องถิ่น มี 2 กลุ่ม คือ
1. ท้องถิ่นโดยแท้ เช่น รักษาความสะอาด ควบคุมอาคาร
2. เป็นของรัฐ แต่รัฐมอบให้ท้องถิ่นทำ เช่น การทะเบียนราษฎร์ ดูแลการเลือกตั้ง
ผลของกฎหมาย
1. ท้องถิ่นโดยแท้ รัฐไม่มีอำนาจสั่ง แต่มีสิทธิกำกับดูแลความชอบด้วยกฎหมาย
2. เป็นของรัฐ ถ้ารัฐมอบให้ทำ มีอำนาจบังคับบัญชา (ความเหมาะสมของการตัดสินใจ)
ลักษณะของอำนาจหน้าที่
1. ออกกฎหมาย บังคับ ควบคุม
2. ให้บริการสาธารณะ
ข้อสังเกต
ก. กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองท้องถิ่น จะใช้ข้อความว่า “ภายใต้บังคับแห่งกฎหมาย ให้ ....เป็นอำนาจไม่เด็ดขาด รัฐออกกฎหมายมาตัดรอนได้ หมายความว่า ถ้ามีกฎหมาย 2 ฉบับเขียนเหมือนกัน กฎหมายท้องถิ่นใช้ไม่ได้ มีลักษณะสำคัญ 3 ประการ
1. กฎหมายที่มาตัดอำนาจท้องถิ่น เช่น กฎหมายเจ้าท่า
2. จำกัด (เหลือน้อย) เช่น ทางหลวง
3. ยืนยัน (อาจท้องถิ่น) เช่น การรักษาความสะอาด ควบคุมอาคาร
4. การบัญญัติกฎหมายจัดตั้งองค์กรท้องถิ่นไม่มีเอกภาพ บางฉบับแยกอำนาจเป็น 2 กลุ่ม
(เทศบาล อบต) เช่น ต้องทำ และอาจจัดทำ หรือกลุ่มเดียว (อบจ กทม พัทยา) เช่น ให้
ท้องถิ่นมีอำนาจดังนี้...
ข. ผลในทางกฎหมาย
ต้องทำ ไม่ใช้ดุลพินิจ
อาจจัดทำ ดุลพินิจ ความพร้อมของท่องถิ่น
5. งบประมาณ การคลังท้องถิ่น
ท้องถิ่นมีรายได้จากภาษีท้องถิ่นและเงินอุดหนุนจากรัฐบาล
ทบทวน การควบคุมท้องถิ่น
แบ่งได้ 3 ประเภท
1. ไม่มีภูมิภาค ได้แก่ สหพันธรัฐและรัฐเดี่ยว รัฐจะออกกฎเกณฑ์ให้ท้องถิ่นปฏิบัติ ประชาชนจะฟ้องท้องถิ่นต่อศาล เรียกว่า ระบบควบคุม ไม่เรียก ระบบกำกับดูแล
2. ประเทศที่มีภูมิภาค เช่นไทย ถ้าท้องถิ่นไม่ปฏิบัติ รัฐหรือเจ้าหน้าที่รัฐจะจัดการ เช่น ยกเลิกการกระทำของท้องถิ่นผ่านเจ้าหน้าที่ของรัฐ เรียกว่า กำกับดูแล
3. อยู่กึ่งกลาง รัฐจะออกกฎเกณฑ์ให้ท้องถิ่นปฏิบัติ ถ้าไม่ปฏิบัติ เจ้าหน้าที่ตรวจสอบ ถ้ายังไม่ปฏิบัติ เจ้าหน้าที่ฟ้องท้องถิ่นต่อศาล(ศาลปกครอง) เช่น ฝรั่งเศส
การกำกับดูแลท้องถิ่น
องค์กรฝ่ายปกครอง (ราชการส่วนกลาง ภูมิภาค) ควบคุมตรวจสอบการกระทำของท้องถิ่น เพื่อประโยชน์ทั่วไปของประชาชน มีหลักการที่สำคัญ ดังนี้
1. ฝ่ายปกครองฝ่ายหนึ่งตรวจสอบฝ่ายปกครองอีกฝ่ายหนึ่ง
2. ไม่ใช่การบังคับบัญชา เพราะคำนึงถึงความเป็นอิสระของท้องถิ่น ดังนั้น กฎหมายมหาชนจึงสร้างหลักท้องถิ่นไม่ใช่ลูกน้องรัฐบาล รัฐบาลไม่สิทธิสั่งท้องถิ่นให้ปฏิบัติ
รัฐบาลมีอำนาจกำกับดำเนินการให้ท้องถิ่นดำเนินการตามกฎหมาย ไม่มีสิทธิตัดสินการใช้
ดุลพินิจของท้องถิ่น (ไม่มีกฎหมาย ไม่มีกำกับดูแล และไม่มีการกับกับดูแลเกินขอบเขของ
กฎหมาย)
ข้อแตกต่างระหว่างอำนาจบังคับบัญชากับอำนาจกำกับดูแล
1. อำนาจบังคับบัญชาเป็นนิติสัมพันธ์ภายในนิติบุคคลเดียวกัน แต่อำนาจกำกับดูแลเป็นนิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับท้องถิ่น
2. ผู้บังคับบัญชาความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสม(ดุลพินิจ) แต่การกำกับดูแลตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย
3. เป็นอำนาจทั่วไป แม้ไม่มีกฎหมายบัญญัติย่อมมีอำนาจเสมอ แต่กำกับดูแลต้องมีที่มาและจำกัดอำนาจ
ทฤษฎีการปกครองท้องถิ่น
ก. กำกับโดยตรง เป็นการกำกับตัวบุคคลหรือองค์กรท้องถิ่น เช่น คำสั่งให้พ้นตำแหน่งเฉพาะตัวบุคคลหรือทั้งคณะ และการกระทำของท้องถิ่น มี 3 ลักษณะ
1. การกำกับดูแลก่อน คือ การที่ราชการส่วนกลางหรือภูมิภาค ทำให้คำสั่งอนุมัติ อนุญาต มีผลบังคับ แต่ตัวคำสั่งไม่ใช่คำสั่งทางปกครอง
2. การกำกับดูแลหลัง ไปกระทบสิทธิเสรีภาพประชาชนแล้ว ยกเลิกหรือเพิกถอน ไทยใช้ เพิกถอน ทำให้คำสั่งทางปกครองสิ้นผลไป
3. เข้าไปทำแทน ท้องถิ่นไม่ทำ แทรกแซงความเป็นอิสระของท้องถิ่น มีหลักเกณฑ์สำคัญ
3.1 เตือนก่อน
3.2 การละเลยเป็นผลเสียหายอย่างร้ายแรงแก่ประชาชนหรือประเทศโดยส่วนรวม
3.3 ทำแทนเท่าที่จำเป็น (เหตุการณ์หมดถอนตัว)
3.4 ถ้ามีค่าใช้จ่ายเรียกจากท้องถิ่นได้
ข. การกำกับดูแลโดยอ้อม
1. เงินอุดหนุน ทั่วไป เฉพาะกิจ เฉพาะกิจพิเศษ
2. สัญญามาตรฐาน การจัดซื้อจัดจ้างถูกตามกฎหมาย ทำตามแบบรัฐบาลกำหนด ถ้าจะเปลี่ยนต้องให้อัยการตรวจสอบ เป็นการกำกับดูแลโดยอ้อม (ทำตามแบบสัญญาที่รัฐบาลกำหนด)


........................


ข้อสอบปี 2543
คำสั่ง (1) ให้ทำข้อ 1. และเลือกทำข้ออื่นอีก 1 ข้อ
(2) ให้เขียนเค้าโครงตอบก่อนลงมือตอบด้วย
ข้อ 1. จงเรียงความเรื่อง นิติบุคคลในกฎหมายมหาชน
แนวตอบ นิติบุคคลเป็นสิ่งที่มีสิทธิหน้าที่ต่างๆตามกฎหมาย นอกจากมนุษย์ซึ่งเป็นสิ่งที่มีตัวตน มีชีวิตจิตใจ มีอวัยวะสัมผัสสิงอื่นๆได้แล้ว ยังมีสิ่งอื่นที่ไม่มีตัวตน ไม่มีชีวิต เราเรียกว่านิติบุคคล
นิติบุคคล คือ คณะบุคคลธรรมดาคณะหนึ่ง กองทรัพย์นกองหนึ่ง หรือกิจการใดกิจการหนึ่ง ซึ่งกฎหมายรับรองให้เป็นบุคคลอีกคนหนึ่ง แยกต่างหากจากบุคคลธรรมดาที่เข้ามาหรือที่เกี่ยวข้องในกองทรัพย์สินหรือในกิจกรรมนั้นๆ โดยกฎหมายรับรองให้คณะบุคคลธรรมดาคณะนั้นหรือกองทรัพย์สินนั้น หรือกิจการนั้นมีความสามารถในการมีสิทธิหน้าที่ต่างๆตามกฎหมายเช่นเดียวกับบุคคลธรรมดา เว้นแต่สิทธิหน้าที่ต่างๆซึ่งโดยสภาพแล้วจะพึงมีพึงเป็นเฉพาะบุคคลธรรมดาเท่านั้น
นิติบุคคลถึงจะมีสิทธิเหมือนบุคคลธรรมดา การใช้สิทธิหรือหน้าที่ที่ได้มาแล้ว นิติบุคคลหาอาจกระทำได้ด้วยตัวเอง จำเป็นต้องมีมีบุคคลธรรมดาเป็นผู้กระทำการดังกล่าวแทนตน และในนามตน บุคคลธรรมดาหรือคณะบุคคลเรียกว่าผู้แทนหรือองค์กรนิติบุคคล เปรียบเสมือนอวัยวะสมองหรือหัวใจของบุคคลธรรมดา เจตนาหรือความประสงค์ของนิติบุคคลจะมีอยู่อย่างไร ย่อมแสดงให้ปรากฏออกมาโดยผู้แทนหรือองค์กรนิติบุคคล

นิติบุคคลทรงอำนาจ มีอำนาจเหนือตามกฎหมายมหาชน มีลักษณะ ดังนี้
1. ไม่อยู่ภายใต้ความไม่แน่นอนของชีวิต คือ ไม่สิ้นสุดเพราะการตาย
2. ขณะที่บุคคลมีอิสระและความสามารถกระทำการได้ตามกฎหมาย แต่นิติบุคคลกระทำตามวัตถุประสงค์ที่ถูกจัดตั้ง
3. การเป็นบุคคลทางกฎหมาย เป็นภาวะปกติของบุคคลธรรมดา การคุ้มครองพิเศษต้องมีสถานะทางกฎหมาย นิติบุคคลเกิดได้เพราะการแทรกแซงของอำนาจรัฐโดยตรงหรือมีเงื่อนไขให้ประชาชนต้องปฏิบัติ
4. ปกติบุคคลธรรมดามีความสามารถเท่ากัน แต่นิติบุคคลมีความสามารถแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับกฎหมายกำหนดจะรับรองเพียงใด
ความแตกต่างระหว่างกฎหมายเอกชนกับกฎหมายมหาชน
นิติบุคคลตามกฎหมายเอกชน เช่น บริษัท ห้างหุ้นส่วน มูลนิธิ สมาคม หรือสหกรณ์ และนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน เช่น รัฐ กระทรวง ทบวง กรม จังหวัด ราชการบริหารส่วนท้องถิ่น สามารถพิจารณาความแตกต่างในสาระสำคัญของนิติบุคคล 2 ประเภท ดังนี้
1. การจัดตั้ง
2. การเป็นสมาชิก
3. วัตถุประสงค์
ข้อ 2. องค์การมหาชนอิสระ ต่างจากวิสาหกิจมหาชน (รัฐวิสาหกิจ) อย่างไร
แนวตอบ
รัฐวิสาหกิจ เป็นนิติบุคคลเอกเทศ มีภารกิจเฉพาะด้านทางอุตสาหกรรมและการค้า ต้องสามารถหารายได้เลี้ยงตัวเองได้ บุคลากรเป็นพนักงานของแต่ละรัฐวิสาหกิจ อยู่ภายใต้การกำกับดูแล
องค์การมหาชน เป็นนิติบุคคลเอกเทศ มีภารกิจเฉพาะด้านทางปกครอง ใช้จ่ายจากงบประมาณแผ่นดินในลักษณะเงินอุดหนุนเป็นหลัก บุคลากรเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในองค์กรมหาชนนั้นๆที่มิได้ใช้อำนาจมหาชน อยู่ภายใต้การกำกับดูแล
ข้อ 3. อำนาจกำกับดูแลทางปกครอง ต่างจากอำนาจบังคับบัญชาอย่างไร
แนวตอบ
อำนาจกำกับดูแล
1. ที่มาของอำนาจ เป็นอำนาจที่เกิดขึ้นโดยกฎหมาย กล่าวคือ รัฐ องค์กรส่วนกลางจะกำกับดูแลการปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์การมหาชน ได้ต่อเมื่อกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง และเพียงเท่าที่กฎหมายกำหนดไว้เทานั้น “ไม่มีการกำกับดูแลโดยปราศจากอำนาจตามกฎหมาย และไม่มีการกำกับดูแลเกินขอบเขตที่กฎหมายกำหนดไว้”
2. ขอบเขตของอำนาจ โดยปกติกฎหมายจะให้อำนาจรัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลางกำกับดูแล มิให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชน จัดทำบริการสาธารณะนอกขอบวัตถุประสงค์การจัดตั้งองค์การเหล่านี้ และมิให้องค์การปกครองท้องถิ่นหรือองค์การมหาชนจัดทำบริการสาธารณะขัดแย้งกฎหมายเท่านั้น ทั้งนี้เพื่อรักษาความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและองค์การมหาชน อันเป็นหลักการกระจายอำนาจไว้ ดังนั้น รัฐหรือองค์การปกครองส่วนกลางจึงมิอาจกล่าวล่วงดุลพินิจขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหรือองค์การมหาชนได้
อำนาจบังคับบัญชา
1. ที่มาของอำนาจ เป็นอำนาจทั่วไปที่เกิดจากการจัดระเบียบภายในของรัฐ ภายในหน่วยงานของรัฐแต่ละแห่ง ความสัมพันธ์ของบุคลากรจะเป็นความสัมพันธ์ตามลำดับชั้นในรูปปิรามิด เจ้าหน้าที่แต่ละคนซึ่งอยู่ที่ฐานปิรามิด จะขึ้นตรงต่อเจ้าหน้าที่คนหนึ่งและต้องปฏิบัติหน้าที่ตามคำสั่งหรือคำบังคับบัญชาของเจ้าหน้าที่ผู้นี้โดยเคร่งครัด และเจ้าหน้าที่ผู้นี้เองก็จะขึ้นตรงต่อเจ้าหน้าที่เหนือตนขึ้นไป และต้องปฏิบัติหน้าที่ของตนตามคำสั่ง คำบัญชาของเจ้าหน้าที่เหนือตนขึ้นไป เป็นเช่นนี้ตลอดสาย จนถึงหัวหน้าหน่วยงานของรัฐแห่งนั้นซึ่งอยู่ที่ยอดปิรามิด และจะเป็นผู้รับผิดชอบงานทั้งหมดของหน่วยงาน ด้วยเหตุนี้เอง การการควบคุมผู้ใต้บังคับบัญชาโดยผู้บังคับบัญชาจึงไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้อย่างชัดแจ้ง และผู้บังคับบัญชาจะปฏิเสธไม่ตรวจสอบคำวินิจฉัยสั่งการของผู้ใต้บังคับบัญชา โดยอ้างว่าไม่มีกฎหมายให้อำนาจไว้ไม่ได้
3. ขอบเขตของอำนาจ เป็นอำนาจที่เปิดโอกาสให้ผู้บังคับบัญชาสามารถควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของผู้บังคับบัญชาสามารถควบคุมการปฏิบัติหน้าที่ของผู้ใต้บังคับบัญชาของตนได้อย่างสิ้นเชิง คือ สามารถตรวจสอบการกระทำต่างๆของผู้ใต้บังคับบัญชาของตนได้ทั้งในแง่ความชอบด้วยกฎหมายและความไม่เหมาะสม ผู้ใต้บังคับบัญชาจึงไม่มีอิสระโดยปราศจากการควบคุมของผู้บังคับบัญชาได้
ข้อสอบปี 2545
ข้อ 1. ท่านเข้าใจความแตกต่างระหว่างการจัดองค์ของของรัฐในรูปแบบส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชนอย่างไรบ้าง อธิบายสาระสำคัญที่เป็นลักษณะเฉพาะและชี้ให้เห็นความแตกต่างขององค์กรของรัฐทั้งสามรูปแบบนั้นมาโดยสังเขป
แนวตอบ
ส่วนราชการ เป็นส่วนหนึ่งของรัฐ(อาจกำหนดให้เป็นนิติบุคคลในสายบังคับบัญชาได้) มีภารกิจที่กว้างขวางทั้งทางปกครอง การเมือง และสังคม ใช้จ่ายจากงบประมาณแผ่นดิน บุคลากรเป็นข้าราชการผู้ใช้อำนาจมหาชน อยู่ภายใต้บังคับบัญชา
รัฐวิสาหกิจ เป็นนิติบุคคลเอกเทศ มีภารกิจเฉพาะด้านทางอุตสาหกรรมและการค้า ต้องสามารถหารายได้เลี้ยงตัวเองได้ บุคลากรเป็นพนักงานของแต่ละรัฐวิสาหกิจ อยู่ภายใต้การกำกับดูแล
องค์การมหาชน เป็นนิติบุคคลเอกเทศ มีภารกิจเฉพาะด้านทางปกครอง ใช้จ่ายจากงบประมาณแผ่นดินในลักษณะเงินอุดหนุนเป็นหลัก บุคลากรเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐในองค์กรมหาชนนั้นๆที่มิได้ใช้อำนาจมหาชน อยู่ภายใต้การกำกับดูแล
ข้อ 2. ในการปฏิรูประบบราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาคของรัฐบาลชุดปัจจุบันนั้น รัฐบาลได้ทำการปฏิรูปในประเด็นที่สำคัญอย่างไรบ้าง และท่านคิดว่าการปฏิรูปดังกล่าวสอดคล้องกับการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครอบส่วนท้องถิ่นหรือไม่ อย่างไร
ข้อ 3. มาตรา 6 วรรคสอง พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 บัญญัติให้ “สภาตำบลมีฐานะเป็นนิติบุคคล” แต่ไม่ระบุสถานะทางกฎหมายว่าเป็นหน่วยงานทางปกครองประเภทใด ให้ท่านวิเคราะห์ว่า สภาตำบลมีสถานะเป็นส่วนราชการหรือไม่ เพราะเหตุใด

....................................

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

หน้าแรก
L.560
L.561
L.562
L.563
L.564
L.565
L.566
L.567
L.568
L.569
รายชื่อสมาชิก